ECFA是个政治选择,并非真理开讲无疆界





在马英九总统与民进党主席蔡英文将针对ECFA辩论前,我想谈谈这个议题对台湾可能的影响。虽然很多人认为自己不懂ECFA,但这其实没有多大学问,ECFA就是规範两个国家之间进一步贸易自由化的基础罢了,对于经济学家来说,越自由的贸易,对国家总体而言会越有利,当然这不免会伤害到一些国内竞争力低的产业。但若这些产业的劳工,能够在劳动市场中快速找到新的工作,或政府的补救措施完善,则双边贸易自由化对彼此绝对是利大于弊的。

 

然而,若是我们把政治的变数纳入考量,则国际政治经济学者对贸易自由化的看法或许与经济学家有所出入。在政府大利宣传ECFA将为台湾带来的好处后,我在这边想提出两个看法,去说明ECFA签订,对台湾可能造成的负面影响。

 

首先,除了关心国家总体经济成长外,国际政治经济学者更重视自由贸易与国内政治的关係,简单说就是在自由贸易之后,哪些企业类别(即工商产业类别)或生产要素别(即拥有土地、劳力、资本密集的产业)将成为赢家与输家,这些人又如何在政治体制中竞争,影响政府的贸易政策。这种看法认为国家在制订贸易政策时,最关心的不是如何在自由贸易后,公平地重新分配利益,反而是社会中利益团体力量最强大的势力,因为领导者相信这些团体可以出钱出力,帮助执政党保住下次选举的胜利。

 

通常这些利益团体不会是关心社会议题的非政府或非营利组织,而是与自由贸易有着强大利益关係的官员、政治人物或企业家,政府为了让政策顺利进行,与这些团体共同在社会中,塑造出自由贸易的美好假象,而忽略负面的影响,造成社会大众在缺乏因应负面影响的认知下,受到伤害,常导致严重的社会问题发生。

 

美国媒体人John MacArthur的书《The Selling of Free Trade》认为NAFTA会在美国通过就是因为企业总裁、公关公司与政府为了私利,在社会成功散播「不签订NAFTA就完了」的讯息,而民众也买单了。他认为这些社群联合运作宣传,让NAFTA在许多密室交易下,草率地通过,也造成后来法规上的重大缺失,更牺牲掉大量劳工的权益。或许美国整体而言获利了,但对于受害者并未有效地处理,毕竟政府更在乎的是利益团体的势力。结果自由贸易反而衍生出大量劳工失业与贫富差去扩大等社会问题,这是总体经济成长数据难以看出的负面影响。

 

第二,国际政治经济学者相当关心国际的结构,也就是世界处在一个无政府的状态中,没有超越国家的权力机构可以有效地透过惩罚去约束国家的行为。这个前提不变的话,国家在乱中求生存将是国家发展最重要的挑战,毕竟若国家灭亡了,再多的利益也无益。在求生存的前提下,若国家面临强大的威胁时,可以能够靠「进攻-防卫平衡论」(Offense-Defense Balance)中的增强防卫能力,让侵略者在意识到进攻需付很大的代价下,打消攻击的念头。但是,若潜在的被侵略国相当依赖贸易的话,则进攻国可以包围该国,切断其与外界的联繫与贸易,任其断炊而亡。对于强调防卫攻势且依赖贸易的环海国家来说(例如:台湾),贸易自由化将在战争中,大大损害国家的生存能力。因此,若国家的国防政策以发展防卫军事力量为主,且发生战争时的策略为以时间换取空间的话,则儘可能自给自足,降低贸易依赖是较好的战略选择。

 

就这两个自由贸易的负面影响来看,我们可以试想台湾签订ECFA之时与之后的场景。首先,在民主的台湾,能够提供最多财力与动员最多人力,帮助政党胜选的是他们最关心的对象。台湾是个资本密集的社会,自由贸易将会对握有大量资本的企业主有力,因此他们应该是最热爱自由贸易,且是执政党最在乎的对象。在ECFA之中,对政府决策影响力最大的应该是与中国贸易进一步自由化后会获利的企业家,这些人考量的是如何让企业获利而非如何照顾ECFA的受害者,关心若是可能反而产生利益冲突,例如为了要签订ECFA,中国可能在密室谈判中,要求台湾在製造业与农产品贸易上大幅退让,为了顺利签订ECFA,弱势的利益不会是企业家考量的重点,当然也不会是需大企业支持的政府所优先关心的。

 

再来,若是ECFA签订了,台湾对世界的贸易依赖度就进一步增加了,且依赖对象是个潜在的安全威胁者。若目前唯一可能进攻台湾的中国对台湾开战了,台湾依靠本身优秀防卫武力,还能努力抵御一阵子。但是,若中国为了快速夺下台湾,大量封锁台湾对外的联繫,造成依赖贸易甚深的台湾(更惨的是,依赖最深的竟是威胁最大的对象),在消耗光囤积物资后,已经无法透过进口满足国内所需。因为依赖贸易,造成国内许多产业早已没有能力製造生产民生与国防必需品,这种被断炊下的台湾必死无疑。

 

从这两个面向来看,签订ECFA就会产生问题。若要签,则政府必须準备好配套的措施,不能对与ECFA有重大利益的企业源完全让步,这个协定必须是公开受到监督,让大家清楚ECFA的输家并没有被完全牺牲掉,但是这在民主国家的结构中是个相当大的挑战。另外,若台湾与中国未来可能发生战争的话,签订ECFA绝对会牺牲台湾的生存安全,与其依赖潜在敌人,不如多依靠自己的力量生存,确保在战争中不会被对方切断与国际的联繫而耗光资源。

 

最后,我知道大家会说「都全球化时代了,哪可能发生战争!」但若是往回走150年去看当时的世界经济发展,会讶异的发现,一次世界大战之前的贸易程度高的难以想像,活在当时的人难以想像Thomas Friedman 说的「全球化1.0至2.0」竟会被战争毁灭。二十一世纪的全球化的确很深,但这或许仅是活在一小段时间中产生的和平错觉,未来50年、100年的变化才是关键。我相当喜欢Jeffrey Frieden的一句话,他观察世界经济几百年的历史后说:「Globalization was a choice, not a fact」,全球化是个很政治性的选择,并非必然发生的事实。

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